当开发需求撞上生态保护红线，当零散岸线遇到监管难题，如何破治理困局——广西自然岸线保护管理的“方法论”

近年来，随着沿海地区经济社会的快速发展，自然岸线保护管理工作形势日益严峻。自然资源部将“自然岸线保有率”作为海洋类唯一约束性指标纳入沿海省级国土空间规划，强化自然岸线保有率管控目标的约束与指导作用。沿海省份将2025年自然岸线保有率管控目标按年度分解到地市，并纳入地方政府政绩考核，进一步深化自然岸线保有率管控目标责任制，严守生态底线。

在祖国南疆绵延1600多千米的海岸线上，一项自然岸线保护管理的实践探索正在逐步铺开。

近年来，广西壮族自治区海洋局组织开展了多渠道、多方位的调研，通过梳理自然岸线保护管理工作开展情况，分析存在的主要问题及原因，总结地方探索实践经验，提出对策建议，最终形成《关于基于广西模式的自然岸线保护管理创新与实践的调研报告》。该报告既是广西向海洋生态保护递交的“承诺书”，亦是一份高质量发展的“方法论”，将为全国沿海地区探索海岸线保护利用新模式提供广西实践经验。

岸线零散、监管困难、资金短缺

自然岸线保护面临多重挑战

调研发现，基于自然岸线所在的海岸区域地形地貌多样、生物多样性丰富、生态系统脆弱及社会经济活动多样等特点，广西岸线保护和管理工作存在着诸多客观困难。

自然岸线分布零散复杂，保护监管较难。广西海岸线曲折蜿蜒，深入内陆，自然岸线分布大多呈零散且不延续的特点，自然岸线中除优质沙滩、基岩、红树林等原生自然岸线外，近三分之一的为泥质岸线，零散分布于河汊内，临近居民点。此外，公众对自然岸线认知度不高，保护意识不强，部分自然岸线所在区域交通不便，岸线监督管理存在客观条件困难。

自然岸线利用需求仍高，保护和开发统筹较难。自然岸线所在海岸带区域涉及的管理部门较多，地理边界、调查边界和管理边界存在交叉情况，近岸港口建设、海（河）堤建设、渔业发展需要等对自然岸线所在区域的开发利用需求均较大，针对集中开发区域分布零散的自然岸线，统筹协调自然资源要素保障和自然岸线保护面临一定挑战。

海岸生态修复任务重，资金保障较难。广西海洋生态保护修复工程实施已久，自然岸线保护和保有率管控工作则是近年来的工作重点。早年实施的海岸带生态修复工作主要采取岸滩整治、滨海湿地修复等措施并取得良好生态效果，重点针对退围还海、退养还滩、拆除人工构筑物、海堤生态化等人工岸线生态化措施相对较少或正在实施，修复成果难以及时纳入年度自然岸线保有率统计，对自然岸线增量作用尚未凸显。近几年，海岸带生态修复项目资金来源以中央资金为主，修复资金来源较为单一。与此同时，受近年极端气候条件影响，海（河）堤的提质改造及灾毁重建等民生工程占用泥质自然岸线的需求迫切，村民生产活动（养殖塘改造、修建小型出海码头、便道搭建、生产物料堆放等）可能存在零散占用自然岸线的情况，但相应修复工作及修复资金均难以及时保障。自然岸线占用与修复短期内仍然难以实现平衡。

天眼巡疆+生态修复

科技创新支撑岸线新生

为有效保护自然岸线，广西从政策引导、动态监管、生态修复、生态恢复岸线认定、科技创新等方面多位一体持续推进自然岸线保护管理工作，取得了良好成效。

2023年年底以来，广西海洋局先后发布《关于落实自然岸线监管责任工作的通知》《关于进一步做好自然岸线保有率目标管控工作的通知》等文件，对沿海地市自然岸线保有率目标管控进行了年度任务分解，落实自然岸线监管责任，指导地市开展自然岸线保护管理。沿海各市也积极行动，建立健全体制机制，创新监管手段，不断提升监管水平与效率。

例如，钦州市于2024年4月印发了自然岸线和海岛网格化全覆盖巡查监管工作方案，创新建立自然岸线“立体化、网格化、特色化”的巡查监管模式。立体化即构建了天、空、地、海一体化的海岸立体化监管网，集成了亚米级遥感影像、全域实时视频监控、岸线协管员现场巡查+无人机蜂巢航拍技术，打通整合了海域动态监管、海浪灾害越浪视频监控、海防视频监控、渔政管理视频监控等多部门资源，实现海岸线全覆盖的实时高精监控；网格化即把全市自然岸线划分为7个网格，压紧压实责任到7个单位；特色化即针对本区域出现的自然岸线破坏特点，制定群众看得懂的岸线保护注意事项，并写入自然岸线公示牌。方案实施半年多以来，有效制止了占用岸线行为。

2019年以来，广西成功申报中央财政支持的海洋生态保护修复项目10个，累计整治岸线194.8千米，修复滨海湿地2662公顷，成功打造了一批生态恢复岸线典型示范案例，实现生态、经济和社会效益共赢。例如，防城港市实施的西湾红沙环生态海堤整治，共修复海岸线3.2千米，成功打造了我国第一条“生态海堤”，兼具物理抵御、生态防护、文化宣教和休闲娱乐功能，并经受10余次台风考验，获得了显著的生态、社会和经济效益。北海市冯家江流域生态修复因地制宜、陆海统筹河流-河口-海湾滨海湿地整体修复，共修复岸线约3.3千米，滨海生态环境改善明显，带动周边区域价值提升。钦州市孔雀湾海洋生态保护修复以红树林修复为支点，修复破碎岸线5.3千米，恢复红树林90.12公顷，整体提升区域生态环境质量及生态系统服务功能，促成广西首宗红树林蓝碳交易，带动周边土地升值，将生态优势转化为具体经济优势。

广西还科学谋划、全过程管控、全流程推进生态恢复岸线认定工作，规范技术标准，摸底岸段推优，严格评审验收。2024年，广西沿海三市约11千米生态恢复岸线开展认定工作，并通过省级评审，力保完成广西大陆自然岸线保有率目标任务。

此外，广西海洋局高度重视制度规范体系建设，组织技术单位编制《广西壮族自治区生态恢复岸线认定技术指南》，为生态恢复岸线认定等工作提供可操作性技术规范；组织申报科技重点研发项目、部省合作项目等，《节约集约高效用海关键技术研究》等部省合作项目成功获得立项，为海岸线集约节约高效利用提供决策支撑。

制度破壁+科技支撑

擘画岸线永续发展蓝图

调研报告建议，要探索坚持保护优先、系统修复、综合治理的原则，推进自然岸线的高水平保护，坚持深度融合理念，整体谋划、持续推进建立健全岸线管控制度体系，逐步构建科学合理的岸线空间布局，确保自然岸线的生态功能、社会功能及经济价值得以充分发挥。

深化自然资源业务融合理念，强化自然岸线的海岸空间资源属性，系统性做好岸线保护与管理——

以自然岸线所在的海岸为空间载体，强化自然海岸作为自然资源重要组成的功能价值，将自然海岸保护与海洋生态保护红线、自然保护地管理、滨海湿地保护、自然资源要素保障等业务体系相融合，把自然岸线统筹纳入生态产品价值实现、多要素组合供应的要素范围。

丰富政策工具箱，健全自然岸线保护管理配套政策，推进自然岸线保护管理同资源管理业务融合——

结合自然海岸特征，优化调整岸线分类保护的划定，明确各类自然海岸的界定范围和保护范围。如主要以原生优质自然岸线为基础划定严格保护岸线，守好自然岸线的“基本盘”和优质“存量”，其他自然岸线最大程度降低“减量”，持续培育“增量”、加大提升“质量”，并强化生态产品价值实现；健全岸线占用和修复平衡管理制度，明确岸线占用、改变的标准规范，提出自然岸线利用的准入清单；探索自然岸线价值评估和等级划分，因地制宜制定生态恢复岸线标准，等等。

探索实行自然岸线指标管理，推进岸线保护修复与要素保障业务融合。以大陆自然岸线保有率目标为导向，先行建立自然岸线储备库；统筹各类自然岸线潜在增量，建立生态恢复岸线备选库；严控自然岸线占用，建立重大项目岸线占用年度统筹数据库，等等。

健全统筹管理工作机制，加强监督管理——

加强自然岸线动态监测，强化技术支撑。集成天、空、地、海等科技手段，多部门联动开展人为活动影响下的岸线动态监测，做到早发现、早制止；坚持长期监测，结合海平面上升和海岸侵蚀现状调查等常态化工作，开展长期自然作用影响的自然岸线变化情况监测评估工作。

强化公众宣传。充分利用各类媒体和渠道，广泛宣传和普及海岸线保护工作，设置自然岸线标识和陆海分界标识，明确岸线保护具体事项，加深公众对海岸线保护的认识和意识，促进社会公众及非政府组织积极参与海岸线管理。