根据海洋空间规划的定义,可以把北极海洋空间规划的概念界定为:利用空间分析技术和规划手段,辅之以相应的政策、法律规范,对北极海域进行的,以实现北极海域生态、经济、社会目标的一种海洋综合管理活动。北极海洋空间规划包括北极相关国家在各自的北极海域实施的各项海洋综合管理计划、规划等,也包括国际组织实施的各项海域保护计划行动。
挪威、丹麦、冰岛、俄罗斯、美国和加拿大在北极地区都拥有领海或专属经济区海域,这些环北极国家都在各自管辖的北极海域内实施管理,已有多个国家开启了北极海洋空间规划进程。挪威早在2002年就开始了北极海洋空间规划的制定进程,并于2006年发布了巴伦支海-罗弗敦群岛海域综合管理计划,是最早在北极地区建立海洋空间规划的国家。2009年挪威议会通过挪威海综合管理计划实现了海洋空间规划在挪威北极管辖海域内的全覆盖。加拿大波弗特海洋规划办公室于2009年发布波弗特海海洋综合管理计划,计划通过海洋空间规划来管理波弗特海。丹麦和冰岛分别通过立法和制定国家战略来为海洋空间规划提供框架和背景,俄罗斯在北极地区的海洋空间规划也进入规划制定的阶段。美国虽计划在阿拉斯加北极管理区域内的专属经济区海域实施海洋空间规划,但其规划进程尚未开始。基于此,该部分主要说明挪威和加拿大在北极的海洋空间规划。
01挪威的北极海洋空间规划
挪威是世界上重要的石油生产国,其油气资源主要储存在北海、挪威海和巴伦支海海域内,大量的油气开采、加工、运输活动严重破坏了海洋生态环境。挪威借助海洋空间规划手段,通过不断更新数据资料、完善规划技术等方式,不断缓解海洋生态安全危机。挪威的海洋空间规划主要是围绕巴伦支海、罗弗敦群岛海域、挪威海制定的各项海洋综合管理计划。具有代表性的是《巴伦支海和罗弗敦群岛海域海洋环境综合管理计划》和《挪威海综合管理计划》。
(1)巴伦支海和罗弗敦群岛海域海洋环境综合管理计划
2002年,挪威启动了其在巴伦支海-罗弗敦群岛海域这一较为完整的生态区域内海洋环境综合管理计划的制定工作,并于2006年经挪威议会批准发布了第一份海洋空间规划白皮书——《巴伦支海和罗弗敦群岛海域海洋环境综合管理计划》,这是挪威政府制定的首个海域管理计划。该白皮书指出,巴伦支海-罗弗敦群岛海域综合管理计划的范围覆盖了面积超过1 400 000平方千米的领海基线1海里外的挪威领海和专属经济区海域,其中包括斯瓦尔巴德群岛周围的渔业保护区。在该计划中,一些特定区域内的人类活动受到了严格管理,如对海域内的航道进行重新规划,在敏感区域内限制拖网捕捞,以及在部分海域内限制石油开发活动。根据基于生态系统的管理的国际准则,该计划为管理区域内的主要人类活动(油气工业、渔业和航运)制定了总体框架,以确保巴伦支海-罗弗敦群岛海域海洋生态系统的健康和可持续生产。该计划主要的海洋环境保护措施包括:1.分区管理,各海域内所有活动都要以保护海洋生态环境为前提;2.保护主要生态脆弱区免受石油污染;3.及时治理长期受污染的海域;4.加强渔业管理;5.系统监测海洋环境,确保海洋环境的健康发展;6.加强海域调查和科学研究,为规划的知识和数据基础提供保障。
该综合管理计划实施以后,挪威对其进行了定期跟进和更新活动,并在原有数据、资料的基础上不断扩充,于2011年由政府发布了计划的更新版本——《巴伦支海-罗弗敦群岛地区海洋环境综合管理计划的首次更新》。挪威通过实施海鸟监测计划获取了巴伦支海-罗弗敦群岛海域的海鸟分布数据,从而在更新版本中重点补充了海域内海鸟数据,对保护海域生物多样性维持生物生产具有重要意义。海水营养物质丰富、具有较高浮游植物含量的区域可以作为鱼类产卵场或鸟类栖息地。更新版本还补充了重要的底栖生物群落数据,将一些海床上分布有珊瑚礁群落和海绵群落的海域归类为重要的生态脆弱区,以对这些稀有的生物群落和其构成的重要生物栖息地提供必要的保护。随着挪威在其北极海域内海洋产业的发展,更新版的管理计划不再仅仅关注渔业、航运和油气开发三个传统的海洋行业,而是对新兴产业给予更多的重视:海洋旅游业、海洋生物勘探、近海可再生能源开发利用。这些新兴产业的发展能为挪威带来巨大的价值,但前提是海域生态环境得到有效保护。为了保护和可持续利用海洋生态系统,更新版本的海洋环境综合管理计划提出了进一步的管理措施:1.通过立法手段限制拖网捕捞,以保护海底珊瑚和海绵生物群落;2.进一步加强对重要海鸟种群的监测,持续更新数据;3.对油气活动进行环境影响评价,并更新原有的油气管理框架。
2014年,挪威对巴伦支海-罗弗敦群岛海域海洋环境综合管理计划进行了第二次更新,并于2015年发布了新的海洋空间规划白皮书。与第一次更新相比,第二次更新范围更为有限,挪威政府将关注重点放到了巴伦支海-罗弗敦群岛海域的北部。随着气候不断变暖,这一区域海冰不断融化,航运、渔业和油气开发等活动得以进入这一区域,这对挪威的海洋管理部门提出了新的要求。
(2)挪威海综合管理计划
挪威政府制定了《挪威海综合管理计划》,并于2009年由挪威议会批准施行。规划范围包括了斯匹次卑尔根群岛西侧的部分北极海域,旨在保护该海域生态环境,促进挪威社会经济发展。挪威海海域内人类活动繁多,海域用途丰富,不同的人类活动存在相互竞争与利益冲突,如海洋渔业与油气开采业之间存在竞争与冲突、新兴海洋产业与传统海洋产业之间也存在竞争与冲突。鉴于此,挪威政府以利益冲突最小化的方式来规划和开展挪威海的商业活动,合理协调海域内的各项活动,减少海域用途冲突。该计划为海域内的石油和天然气工业、渔业、海上交通运输业和自然环境保护制定了具体的管理行动和各类空间管理措施。同时,挪威海综合管理计划划定了11个主要的生态脆弱区,并通过保护珊瑚礁和其他海洋生境、建立海洋保护区、建立石油活动框架来实现海域的空间管理。2017年4月5日,挪威发布挪威海综合管理计划的更新版本,重点关注了海域内的海洋垃圾和微塑料的分布、影响和信息需求,提出了新的海域管理措施。
02加拿大北极海洋空间规划
加拿大三面环海,海岸线绵长,管辖海域面积广阔,海洋资源丰富。在独特的地理位置和海洋资源优势下,加拿大较早进行了海洋管理实践,积累了丰富的海洋空间规划经验。1997年,《加拿大海洋法》生效,为之后的各项海洋管理活动提供法律依据;2002年,加拿大渔业和海洋部颁布了《加拿大海洋战略》,明确了加拿大海洋综合管理的政策导向;2005年《加拿大海洋行动计划》出台,通过海洋事务管理相关部门之间的协调与合作,开展海洋综合管理;2008年,在各项法规、政策的指导下,加拿大发布了《东斯科舍大陆架战略规划》,这是加拿大第一份海洋综合管理规划。
波弗特海是位于加拿大北部的边缘海,属于北冰洋,是典型的北极海洋。2008年,加拿大发布了波弗特海的“生态系统概况和评估报告(EOAR)”,报告确定了海域内32个生态保护区。2009年,《波弗特海海洋综合管理规划》发布,对波弗特海的海洋资源使用与管理提出了具体要求,要求各相关部门和机构在认真履行各自职责的基础上要相互合作、共同承担实现波弗特海可持续开发利用的责任。其规划程序分为三步:第一步是界定和评估规划区域,第二步是引导管理者和利益相关者参与规划,第三步是制定综合管理规划。规划考虑到海洋油气资源对国家发展的重要性,决定采用综合管理方法来评估石油和天然气工业对区域环境、社会、文化和经济的影响,为合理开发海洋油气资源、实现海域可持续发展奠定基础。此外,海洋野生动物可以满足北极原住民的生活需求,规划确保波弗特海能够继续提供健康的鱼类、哺乳动物等,以供当前和未来的居民利用。通过实施海域综合管理,加拿大希望维持波弗特海海洋生态系统健康、解决各项用海冲突、限制人类环境污染活动以及实现海洋的最大化、多样化的可持续利用。
03北极国际海洋空间规划
(1)北极保护区战略和行动计划
1994年,北极理事会的北极动植物保护工作组(Conservation of Arctic Flora and Fauna,CAFF)发布北极圈保护区网络(Circumpolar Protected Areas Network,CPAN)战略和行动计划,对北极地区现存的和推荐设立的保护区进行了分类整理。CPAN战略和行动计划的目标是通过实施各项举措,在北极整体保护战略的背景下,建立一个管理良好的保护区网络,以永久维持北极地区的生物多样性。由此产生的保护区网络旨在尽可能充分地代表各类北极生态系统,为保护所有北极物种种群数量作出贡献。
(2)北极保护区指标报告
2017年,北极理事会的北极动植物保护工作组(CAFF)和北极海洋环境保护工作组(PAME)制定了《北极保护区指标报告(2017)》,分析了北极保护区的现状和趋势。报告对CAFF研究范围内陆地保护区、海洋保护区、生物多样性地点等受保护区域的现状和趋势进行了详细描述。北极地区陆地保护区的覆盖率于2005年前就达到了“生物多样性公约”提出的10%的“爱知目标”,而海洋保护区的覆盖率在2016年也仅为4.7%,离10%的“爱知目标”尚存在较大差距。
(3)北极海洋战略计划
北极地区海冰正在发生季节性的大范围消退,国际科学界已进行了北冰洋中部的多次试航。同时,海冰消退对区域生态系统和未来的渔业也产生了影响。2004年,由北极海洋环境保护工作组(PAME)编制的《北极海洋战略计划》(The Arctic Marine Strategic Plan,AMSP)被正式批准,提出四个战略目标:1)减少和防止北极海洋环境中的污染;2)保护北极海洋生物多样性和生态系统功能;3)促进所有北极居民的健康和社区繁荣;4)推动北极海洋资源的可持续利用。2015年4月,该计划的更新版本《2015—2025年北极海洋战略计划》在PAME部长级会议上被批准,阐述了北极理事会如何增加对人类活动、气候变化和海洋酸化影响的认识。更新版本计划的目标包括:1)提升对北极海洋环境的了解,继续监测和评估目前和未来北极海洋生态系统所受的影响;2)养护和保护生态系统功能和海洋生物多样性,增强其抵御能力和提供的生态系统服务;3)考虑累积环境影响,促进安全和可持续地利用海洋环境;4)增进包括北极土著人在内的北极居民的经济、社会和文化福祉,增强他们应对北极海洋环境变化的能力。